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La « déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016 » et l’accès à ses documents préparatoires

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Tribune de Frédéric Tiberghien, Membre du Conseil d'administration de France terre d'asile.

 

La Déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016, qui a abouti à fermer aux réfugiés et aux migrants la route dite des Balkans et qui met en œuvre la stratégie d’externalisation de la demande d’asile poursuivie par l’UE, a suscité un contentieux intéressant qui vient d’être résolu par le TUE (aff T-852/16 du 8 février 2018).

Access Info Europe avait demandé à la DG « Affaires intérieures » (DGAI) de la Commission européenne, sur le fondement de l’article 6 du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, communication que « [t]ous les documents générés ou reçus par la Commission contenant les avis juridiques et/ou analyses de la légalité [au regard du droit de l’Union] et du droit international de l’accord entre l’UE et la République de Turquie concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier » ainsi qu’à « tous les documents générés ou reçus par la Commission contenant des avis juridiques et/ou analyses de la légalité des actions entreprises par l’U[nion] et ses États membres dans le cadre de la mise en œuvre des actions décrites dans la déclaration sur l’accord conclu avec la Turquie lors de la réunion du 7 mars 2016[,] […] documents rédigés à la fois avant et depuis la tenue de cette réunion, jusqu’à ce jour ». Le Directeur général du service juridique de la Commission ayant refusé la communication des huit séries de documents sollicités dont 7 courriels, le TPIUE fut saisi et vient de confirmer le bien-fondé de ce refus de communication. La DGAI ayant néanmoins communiqué trois documents en sa possession, sauf une lettre du HCR, le litige portait en définitive sur la communication d’une série de quatre courriels envoyés le 8 avril 2016 par le service juridique à la DG « Voisinage et négociations d’élargissement »), qui contiennent les observations du service juridique sur une lettre, annexée à ces courriels, relative aux assurances concernant le traitement devant être accordé par la République de Turquie aux ressortissants syriens, un courriel du 11 avril 2016 du service juridique adressé en réponse au cabinet de M. Timmermans ainsi qu’à la DG « Affaires intérieures » et à la DG « Élargissement » sur la question des commissions de recours grecques, faisant suite à une question posée par la présidence néerlandaise de l’Union par courriel du 9 avril 2016 et deux courriels du 12 avril 2016 du service juridique adressés à la DG « Affaires intérieures » sur la question relative aux pratiques des commissions de recours grecques.

Sans entrer dans le détail des arguments juridiques des parties, le refus de communication de la Commission s’appuyait sur trois motifs différents : l’atteinte à la protection des avis juridiques et des procédures juridictionnelles, l’atteinte au processus décisionnel interne à la Commission et la protection des relations internationales.

Il faut surtout retenir de ce jugement subtil et très solidement motivé que le TUE, après avoir rappelé qu’il n’exerçait qu’un contrôle d’erreur manifeste d’appréciation sur la marge dont dispose le service sollicité aux fins de déterminer si la divulgation au public d’un document porterait atteinte aux intérêts protégés par cette disposition, a admis le bien-fondé du refus de communication sur le fondement de la protection des relations internationales d’une part, des procédures juridictionnelles et avis juridiques d’autre part (trois litiges étant pendant à cette date, notamment sur la légalité de la déclaration commune).

Sur le premier terrain, elle a admis que la Commission avait pu, dans la situation hautement sensible de la gestion de la crise migratoire, invoquer l’exception relative à la protection des relations internationales compte tenu du caractère provisoire des suggestions d’amendement proposées par les membres du service juridique et de la teneur de la lettre destinée à être endossée et signée par la République de Turquie à l’issue des discussions et des négociations avec la République hellénique et l’Union relative aux assurances apportées par la République de Turquie concernant le traitement devant être accordé par elle aux ressortissants syriens.

Les institutions européennes étant obligées de refuser l’accès aux documents relevant des exceptions obligatoires prévues par le règlement du 30 mai 2011, lorsque la preuve des circonstances visées par lesdites exceptions est rapportée, elles n’ont pas à mettre en balance la protection de l’intérêt public avec un intérêt général supérieur tel que celui d’une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel ou d’une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique.

À l’heure où se pose plus que jamais la question du contrôle démocratique sur les conditions d’élaboration de la politique extérieure de l’asile de l’UE et où cette dernière veut forcer le pas de l’harmonisation en imposant un régime uniforme aux Etats-membres, une décision comme celle du tribunal de l’UE, peu critiquable en droit, ne peut que renforcer les appréhensions des associations de défense du droit d’asile car, dans cette affaire, tout a été fait pour que l’UE échappe au contrôle démocratique. Et il n’est guère satisfaisant de les forcer à adopter la posture protestataire comme seule mode de réaction possible.

 

Article issu de notre Newsletter de mars 2018

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