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Droit d'asile et protection des réfugiés : quelques données générales

Quelques repères :

Introduit dans la langue française au XIVe siècle, le mot « asile » vient du grec asulon qui désigne ce qui est inviolable.

Pour les Grecs, cette immunité est conférée tant à des individus (athlètes, ambassadeurs) qu'à des sites (temples de Poséidon dans l'île de Calaurie - où Démosthène se réfugie -, de Diane à Ephèse).

A Rome en revanche, l'asile ne désigne qu'un lieu, refuge inviolable dont la nature est toujours religieuse.

Cette traditionnelle inviolabilité des lieux saints se retrouve chez les Hébreux.
Les temples de Jérusalem et de Léontopolis (Egypte) peuvent accueillir les meurtriers, responsables involontaires de la mort d'un homme, mais non les assassins ayant prémédité leur acte (Exode XXI, 12-13).

Toutefois, certains lieux profanes bénéficient aussi d'une protection particulière en vertu de la volonté divine. Six villes refuges (parmi lesquelles Ramoth, Qédesh, Sichem, Hébron), situées de manière à pouvoir être atteintes sans avoir à parcourir plus de 45 kilomètres, se trouvent soustraites à l'application de la loi du talion. Les auteurs d'un homicide involontaire peuvent s'y réfugier jusqu'au décès du prêtre en fonction, qui lève toute menace de vengeance privée.

Avec l'édit de Milan de 313, reconnaissance officielle du christianisme par l'empereur Constantin, un asile chrétien se met en place. Fondé sur le principe de la charité, il est inspiré par la bienveillance et la compassion.

A la différence de l'asile antique, il n'est pas cantonné à un lieu en particulier mais s'impose dans toutes les églises. D'abord limitée à l'édifice cultuel, la protection finit par s'étendre à tous les lieux religieux (monastères, couvents), à leurs dépendances (porches, parvis et anneaux des portes, presbytères, cloîtres), aux cimetières, aux hôpitaux, aux croix érigées sur les chemins...

A l'inverse, la liste des bénéficiaires de l'immunité se rétrécit pour ne plus profiter qu'aux débiteurs civils et aux esclaves, puis aux serfs.

L'effet principal de l'asile chrétien est de suspendre les procédures judiciaires, ce qui le distingue de l'accueil monastique, qui n'implique qu'un devoir d'hospitalité. Personne ne peut s'introduire dans le lieu protégé, le fugitif lui-même ne peut consentir à être arrêté et le juge ne peut le condamner par contumace.

Toute violation de cette règle est sanctionnée par la peine pécuniaire du « bris d'immunité » et par la redoutable excommunication. Mais en dépit de la gravité de ces sanctions, les infractions sont nombreuses.

Servant les intérêts de l'Église en permettant la diffusion de la foi chrétienne, l'asile religieux atteint son apogée au XIIe siècle.

Mais le renforcement du pouvoir royal à partir du siècle suivant va entraîner son déclin. Voyant dans cette forme d'immunité un obstacle à son autorité et un encouragement au crime, les rois de France, à partir de Philippe le Bel, réduisent les lieux protégés. Puis François Ier décide, par l'ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539, de supprimer l'asile en matière civile (dettes) et de le subordonner à l'accord du juge en matière pénale (crimes). Ce texte signe la disparition de l'asile religieux, même s'il faut attendre le Code de droit canonique de... 1983 pour qu'il cesse d'être évoqué dans les textes.

Droit de l'Église, l'asile devient un droit de l'État. Cette sécularisation lui confère une dimension internationale en l'ouvrant aux étrangers situés sur le territoire national. Dès lors, le principe de la non-extradition des délinquants de droit commun s'impose peu à peu. Néanmoins, jusqu'au XVIIIe siècle, les délits et les crimes politiques, considérés comme particulièrement graves, sont exclus de l'immunité. Reste que les souverains du siècle des Lumières protègent les opposants, tel Voltaire trouvant refuge à la cour de Frédéric II à Potsdam.

Finalement, les divers traités signés par la France aux XIXe et XXe siècles ainsi que la loi du 10 mars 1927 confirmeront l'exclusion de l'extradition en matière politique.

La même évolution caractérise l'asile « diplomatique » octroyé à un étranger réfugié dans une ambassade. Cette immunité découle du principe d'inviolabilité des locaux diplomatiques, consacré par la convention de Vienne de 1961. D'abord accordée aux délinquants de droit commun, elle est aujourd'hui réservée aux opposants politiques.

Autrefois très répandu en Amérique latine, l'asile diplomatique est actuellement rarissime en Europe. Mais il ne s'agit que d'une simple faculté, qui n'oblige jamais le pays accréditaire.

En revanche, la protection consentie par un État sur son propre territoire (l'asile dit « politique ») est un droit dont peuvent se prévaloir les individus. La juridisation de cet asile politique s'est opérée, en France, en deux étapes.

La première, interne et constitutionnelle, s'ouvre pendant la Révolution. Certes, ni la Déclaration des droits de l'homme de 1789 ni la première Constitution de 1791 ne s'en préoccupent de l'asile. En revanche, l'article 120 de la Constitution de 1793 « donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté » et le « refuse aux tyrans ». Asile, liberté et combat politique sont liés. Mais ce texte n'a jamais été appliqué et, pendant longtemps, la France a fourni autant de réfugiés qu'elle en a accueillis : aristocrates, révolutionnaires, antibonapartistes, gaullistes...

Il faut attendre un siècle et demi pour que resurgisse la conception républicaine de l'asile. L'article 4 du préambule de la Constitution de la IVe République de 1946 énonce que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ».

Ce principe est repris par la Ve République, le préambule de la Constitution de 1958 se référant à celui de 1946.

Sacralisé, l'asile n'en a pas pour autant force obligatoire car les dispositions constitutionnelles sont jugées trop vagues. Il devient directement applicable en 1993, lorsque le Conseil constitutionnel reconnaît aux étrangers la faculté de s'en prévaloir et de réclamer un droit au séjour provisoire durant le traitement de leur demande.

Une révision de la Constitution du 25 novembre 1993 introduit une nouvelle disposition qui autorise la République à donner « asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté » ou « pour un autre motif » (art. 53-1).

La seconde étape de la reconnaissance de l'asile est internationale et conventionnelle. Elle apparaît dans l'entre-deux-guerres, avec les déplacements de populations provoqués par les crises qui secouent la Russie (révolution de 1917), l'Arménie (massacre de 1915), la Turquie (durcissement du régime kémaliste en 1922), l'Italie fasciste et l'Allemagne nazie.

Au sein de la Société des Nations, la France accueille massivement des réfugiés, jusqu'à ce que la crise économique de 1929 renverse la tendance, puis que le régime de Vichy prenne, en 1940, des mesures d'expulsion visant notamment les exilés allemands.

Le premier statut international du réfugié est adopté par la Convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951.

Ratifiée par la France trois ans plus tard, son application est confiée au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) créé un an plus tôt.
La Convention ne parle pas d'asile, mais définit le réfugié comme toute personne qui, « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou ne veut se réclamer de la protection de ce pays » (art. 1er).

Elle reconnaît aux réfugiés les droits au travail, aux prestations sociales, au logement, à la propriété, à l'enseignement, à la libre circulation et à la liberté d'association.

La Convention laisse aux pays signataires le soin de déterminer les conditions d'acquisition de la qualité de réfugié, laquelle débouche, en principe mais pas obligatoirement, sur l'asile accordé par les États.

En France, la loi du 25 juillet 1952 instaure l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra), placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères et chargé de délivrer les certificats de réfugié. Elle prévoit que les demandeurs déboutés pourront faire appel des décisions de l'Ofpra devant la Commission des recours des réfugiés.

L'asile peut alors résulter de la reconnaissance de la qualité de réfugié, définie par la convention de Genève, ou de celle de « combattant de la liberté », visée par la Constitution.

La loi du 11 mai 1998 supprime cette distinction en reconnaissant la qualité de réfugié à toute personne persécutée « en raison de son action en faveur de la liberté ». Désormais, ceux qui se prévalent de la Constitution pour obtenir une protection peuvent également réclamer le statut de réfugié sur le fondement de la convention de Genève.

Pour faire face à une crise de grande ampleur, un dispositif national d'accueil, dont la gestion a été confiée à France Terre d'Asile, est organisé dès 1973 pour accueillir les réfugiés chiliens puis d'Asie du Sud-Est.

En 1991, le dispositif est réorganisé afin de différencier les demandeurs d'asile (en attente de décision, pris en charge en Centre d'Accueil pour Demandeurs d'Asile) des réfugiés (qui ont vocation à s'installer de manière sûre en France).

Après un accueil généreux lors de la guerre froide et dans les années 70 (Asie du Sud Est : Cambodge, Vietnam surtout), les choses ont changé : multiplication des conflits dans le Tiers Monde, conflits où les victimes sont les civils, les flux de réfugiés changent et augmentent.
De plus, la crise économique porte davantage l'attention sur les migrations et on parle désormais d' « Europe forteresse ».

Face à l'augmentation du nombre de premières demandes d'asile depuis 1997 (de 21 416 à 65 614, hors mineurs accompagnants), le législateur vient d'intervenir de nouveau par la loi du 10 décembre 2003 afin de ramener le délai de traitement des dossiers de deux ans à deux mois. La loi a simplifié les procédures, mais apporte deux restrictions :
- d'une part, l'Ofpra peut rejeter les demandes des personnes susceptibles d'être protégées sur une partie du territoire de leur pays d'origine ne présentant aucun risque de persécution - c'est la notion d'asile interne, inspirée du droit de l'Union européenne.
-d'autre part, l'Ofpra peut rejeter les demandes des étrangers provenant d'un pays considéré comme « sûr », c'est-à-dire veillant « au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». A cette fin, l'office a établi une liste provisoire de pays "sûrs".

Par ailleurs, la loi du 10 décembre 2003 supprime l'asile territorial et le remplace par la protection subsidiaire. Dorénavant, l'OFPRA devient guichet unique de la demande d'asile : un formulaire unique pour toutes les demandes d'asile doit être rempli en Français et renvoyé dans un délai de 21 jours à l'OFPRA, qui doit de recevoir, sauf exception, tous les demandeurs d'asile pour un entretien individuel.

Dans le cadre de sa mission de vigilance face à l'évolution des dispositions légales, règlementaires et des pratiques administratives, France Terre d'Asile a déféré à la censure du Conseil d'État le décret du 14 août 2004 "réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers", et "principalement l'article 17-1 relatif à la justification du lieu de résidence du demandeur d'asile", ainsi que le décret relatif à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et à la Commission des recours des réfugiés, et notamment l'article 1er qui "impartit à l'étranger demandeur d'asile un délai de 21 jours pour présenter sa demande d'asile complète rédigée en langue française".

Quelques dates :

1921 : la Société Des Nations élit le Dr. Nansen Haut Commissaire pour les réfugiés russes afin de résoudre le problème des exilés forcés. Son mandat est de définir leur statut juridique, d'organiser leur rapatriement ou de prévoir une réinstallation. Il sera élargi aux arméniens, assyriens, assyro-chaldéens et turcs entre 1924 et 1928. Suite à l'échec des tentatives de rapatriement, la SDN commence à parler d'un statut protecteur sur place.

1933 : une convention est adoptée. Pour la première fois on définit un réfugié : « un réfugié est une personne qui ne jouit pas ou qui ne jouit plus de la protection de son pays. ». Elle affirme le principe de non refoulement vers le pays d'origine, (qui était déjà un principe de droit au XIXème siècle). La SDN, face à l'afflux, doit mettre en place un haut commissariat pour les réfugiés allemands (qui s'occupera aussi des autrichiens après l'Anschluss).

1938 : conférence d'Evian : elle prévoit la création d'un comité intergouvernemental qui n'a pas le temps de se mettre en place avant la guerre.

1943 : une conférence (des Bermudes) étend son mandat « à toutes les personnes, où qu'elles soient, qui, par suite des événements survenus en Europe, ont dû quitter leur pays de résidence à cause du danger qu'ils représentaient pour leur vie ou leur liberté en raison de leur race, de leur religion ou de leurs opinions politiques ».

1946 : la question des réfugiés est inscrite comme priorité à l'ordre du jour de la 1ére assemblée générale de l'ONU.

1947 : création de l'Organisation Internationale des Réfugiés (Institution Spécialisée de l'ONU) mais les tensions internationales rendent cette OIR non adaptée.

1949 : l'Assemblée Générale des Nations Unies décide la création du HCR pour 3 ans à partir de 1951. Son statut est adopté en 1950. Son mandat est humanitaire : il doit travailler à la protection des réfugiés et à la recherche de solution durable à leurs problèmes. Il veille à l'application de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés .

La Convention est adoptée en 1951 (28 juillet 1951)et entre en vigueur en 1954. Elle établit les normes essentielles pour le traitement des réfugiés, laissant aux Etats toute latitude d'accorder un traitement plus favorable.

Quelques chiffres :

Il y a environ 10 millions de réfugiés dans le monde.
Populations réfugiée les plus nombreuses au monde : les Afghans, les Burundais, et les Soudanais. Ce sont le Pakistan, l'Iran et l'Allemagne qui accueillent le plus de réfugiés.

En France, l'OFPRA a enregistré en 2004 un total de 65 614 demandes d'asile, contre 61 993 en 2003, soit une augmentation de 5.8%. Cette augmentation a surtout concerné les demandes de réexamens (notamment au titre de la nouvelle loi) ainsi que les demandes des mineurs accompagnants, les premières demandes étant en revanche en baisse.

Le taux de reconnaissance a progressé, de 14,8 % en 2003, il est passé à 16,6% en 2004.

Sources : Rapports d'activité, OFPRA, 2001-2004

En ce qui concerne l'Union Européenne, plus de 278.000 demandes d'asile ont été déposées dans l'ensemble du territoire de l'Union (près de 240.000 pour les pays membres de l'Union avant l'élargissement d'avril 2004).

Sources :migrations News Sheet, avril 2005
Asylum levels and trends in industrialized countries 2004, UNHCR, mars 2005

La demande est en baisse dans pratiquement tous les pays de l'espace commun. Cette diminution du nombre de demandeurs d'asile a été particulièrement importante au Royaume Uni (où la demande est passée de 103.080 en 2003 à Royaume-Uni 33.930 en 2004) et en Allemagne (35 600 demandes en 2004 contre 88.290 en 2003).

Sources :migrations News Sheet, avril 2005
Asylum levels and trends in industrialized countries 2004, UNHCR, mars 2005

La France constitue le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile en Europe. Cependant, une fois ce chiffre ramené à sa population elle se situe à la 9ème place avec 1,09 demandeurs d'asile pour 1.000 habitants.

Sources :migrations News Sheet, avril 2005
Asylum levels and trends in industrialized countries 2004, UNHCR, mars 2005

Pour d'autres informations, consultez le rapport d'activité 2004 de l'OFPRA

Nous remercions Mme Aurélie DU CREST, Docteur en Droit (Faculté de Droit d'Aix en Provence) pour la qualité de son travail sur l'histoire de l'asile, dont cet article a repris de larges passages.
France Terre d'Asile